Elfüstölt milliók az NCA-nál?

A Nemzeti Civil Alapprogram (NCA) szabályozási és intézményrendszere, a támogatások elosztása és felhasználásának kontrollja nem biztosította a társadalmi és civil kapcsolatok eredményes fejlődését, nem mozdította elő az állami és önkormányzati közfeladatok hatékonyabb ellátását – olvasható az Alap működésének-támogatásának hatásáról végzett számvevői vizsgálat összegzésében.

Mint az Állami Számvevőszék közleményében beszámolt róla, az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a NCA működési és szakmai támogatásának rendszerében biztosította-e a szabályozási és intézményrendszere, a támogatás elosztása és felhasználásának kontrollja a társadalmi és civil kapcsolatok fejlődését. Értékelték továbbá, hogy érvényesültek-e a szabályszerű engedélyezések, biztosított volt-e a támogatások átláthatósága, a támogatott szervezetek a támogatásokat rendeltetésszerűen használták-e fel, hasznosultak-e a támogatások hatékonyságát, ellenőrzöttségét célzó számvevőszéki javaslatok. Az ellenőrzés az NCA 2008-2010. évek közötti működésének időszakára terjedt ki, amelyet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnál, az NCA Tanácsnál, a kezelő szervnél és 30 civil szervezetnél folytattak. A civil szervezetek részére a vizsgált időszakban 22,8 milliárd forint működési és szakmai célú támogatást biztosított az NCA.

Támogatási célok és pályázati igények hiányzó összhangja

Az NCA támogatási céljainak a pályázói igényekkel való összehangolását nem értékelték, nem vizsgálták felül. Az NCA működésének kezdete óta változatlan a forrásmegosztás aránya, a támogatások szabályozása körében nem módosítottak a működési támogatás alapjának meghatározásán és nem változtattak az egy civil szervezetnek, egy költségvetési évben nyújtható támogatás felső határán.

Az NCA működésének szabályozása a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról 2008-ban hatályba léptetett törvénnyel összehangoltan fejlődött. Az átláthatóság fokozása érdekében szabályozták a pályázók által érvényesíthető kifogások kezelését, a jogorvoslati eljárást, a feladatok ellátásához szükséges hatásköri rendet, a beszámolási és nyilvánossági követelményeket. A Tanács a 2010. évi támogatási elveket egyszerűsítési céllal átstrukturálta, amely azonban az elszámolások eltérő értelmezésére ad lehetőséget, megnehezíti a szabályszerű elszámolást és az eljárás elhúzódását vonja maga után.

Széttagolt intézményrendszer

Az NCA intézményrendszerét a Tanács, a kollégiumok, a kezelő szervezet és a társadalmi és civil kapcsolatokért felelős miniszter által irányított minisztérium alkották. Az NCA szervezete széttagolt, azt a felelősség hozzárendelése nélküli feladatmegosztás és koordinációs hiányosságok jellemzik. A választott testületek rendszeres, háromévenkénti személyi állományi változásához kapcsolódóan nem határozták meg az átadás-átvétel technikai lebonyolítását, eljárás rendjét.

Tanács elvi döntései meghozatala érdekében a testület tagjaiból állandó és alkalmi munkacsoportokat hozott létre, amelyek egy része feladatait nem látta el. Elmaradt az indikátorok teljes körű meghatározása, a monitoring rendszerek kialakítása. A támogatások hasznosulásának nyomon követését a szabályozások nem írták elő, nem határozták meg a támogatási célok megvalósulásának szakmai és hatékonysági jellemzői értékeléséhez alkalmazandó szempontrendszert. A szakmai beszámolók előírás hiányában a teljesítmények értékelésére alkalmas mérhető adatokat nem tartalmaztak.

A szakmai pályázatok céljai nem fedték le teljes mértékben az NCA törvényben megfogalmazottakat. Az NCA működtetése során nem tették lehetővé a hosszabb távú projektek finanszírozását, az azokhoz való önrész támogatását, valamint nem éltek a visszatérítendő támogatás odaítélésének lehetőségével. Pályázati kiírás a Tanács döntésének megfelelően kizárólag vissza nem térítendő támogatás nyújtására történt, annak ellenére, hogy az NCA törvény biztosította a visszatérítendő támogatási lehetőséget. A támogatási rendszer működésének hatékonyságát és eredményességét továbbra is gátolta a pályázatok teljes megvalósulásának hosszú időtartama, amelyet már a korábbi ÁSZ jelentés is kifogásolt.

Nem tettek semmit a hatékonyabb működésért

Az NCA ellenőrzési funkcióinak összehangolt, rendszerszerű szabályozását a Tanács nem dolgozta ki, nem teremtette meg a támogatási rendszer hatékonyabb működésének feltételeit. A határozatainak végrehajtását nem ellenőrizte, a pályázati kiírások előzetes kontrollját nem alakította ki, a támogatások hasznosulásának vizsgálatát nem végezte el. A pályázatok befogadása és a támogatások elszámolása során kialakított ellenőrzések a formai szempontokra helyezték a hangsúlyt, amelyek csak részben voltak alkalmasak a hibák kiszűrésére. Az NCA törvény végrehajtási rendelete által lehetővé tett kétszeri hiánypótlás engedélyezése nem eredményezett jelentős javulást a civil szervezetek elszámolási fegyelmében, mivel a benyújtott beszámolók közül csak minden ötödik felelt meg hiánypótlás nélkül, annak ellenére, hogy a szervezetek évről évre részesültek működési és szakmai támogatásban. A hiánypótlások során a kezelő szerv az általa elutasított, a támogatás felhasználásához nem kapcsolható tételek helyett elfogadott a szervezet pénzügyi elszámolásában nem szereplő további új bizonylatokat is.

A támogatások hasznosulása

A helyszínen ellenőrzött civil szervezetek 2008-2010 között 5714,9 millió forint bevételből gazdálkodtak, amelynek 52,8%-a az államháztartás alrendszereiből származott. Az állami támogatás meghatározó szerepet töltött be a szervezetek tevékenységének finanszírozásában, amely a 2008. évi 810,9 millió Ft-ról 2010. évre 1197,6 millió Ft-ra növekedett. Az NCA működési és szakmai támogatásai 633,1 millió forintot tettek ki, amely az államháztartásból nyújtott összeg 21%-át jelentette. A civil szervezetek közül minden hatodik a vizsgált időszak átlagában legalább 90%-ban az NCA működési és szakmai támogatásból fedezte közhasznú tevékenységét, amely nem nyújt garanciát a folyamatos feladatellátásra, fenntarthatóságra. A támogatási rendszer hiányosságának tulajdonítható, hogy a szervezetek több millió forintos támogatáshoz úgy juthattak, hogy a pályázatok elbírálásánál nem volt előírás a stabil működés feltételeinek vizsgálata.

A működési támogatások nem töltöttek be meghatározó szerepet a civil szervezetek humán erőforrásának finanszírozásában, eszközbeszerzésekre a lehetőségek korlátozottak voltak. A szakmai támogatásokból megvalósult programok közül a határon túli magyarsággal kapcsolatos tevékenység, valamint a környezetvédelmi projektek kapcsolódtak közvetlenül a közhasznú feladatokhoz, azok folyamatos ellátásához. A szervezetek közhasznúsági jelentéseinek tartalma és szakmai megalapozottsága eltérő volt, nemzetgazdasági szintű összegzésre nem alkalmasak. A közhasznúsági jelentések szabályozás hiányában nem tartalmazták az önkéntes munka értékét, azt eltérő módon értelmezték, különösen annak hozzáadott értékét a szervezet tevékenységéhez.

Hiányzó bizonylatok

Szabályozási és ellenőrzési hiányosságokra vezethető vissza, hogy a számvevőszéki ellenőrzés az eredeti bizonylatok, bemutatott dokumentumok és benyújtott pénzügyi elszámolások felülvizsgálata eredményeként összesen 19 549 ezer Ft összegű eltérést állapított meg. Az eltérésből közel 10 millió Ft teljesítése nem volt dokumentált, mintegy hatmillió Ft elszámolása nem felelt meg a jogszabályoknak, a fennmaradó összeg felhasználása eltért a céltól és szerződéses előírástól. Az ellenőrzés a benyújtott dokumentumok alapján nem tudott meggyőződni 13 100 ezer forint működési támogatásnál arról, hogy az NCA törvény hatályos előírásai érvényesültek-e. Az NCA-ból kapott támogatásokon belül a szabálytalanul elszámolt és felhasznált összegek aránya a helyszíni körben 16,6%, a dokumentum alapú ellenőrzési körben 11% volt.

A civil szervezetek gazdálkodásában – a számszerűsített hibákon túlmenően – számos törvénysértést tapasztaltak a számvevők. Így például a számviteli törvényben előírt szabályzatokkal nem rendelkeztek, a bizonylati elvet és fegyelmet nem érvényesítették a könyvvezetésben nem biztosították a közpénzek felhasználásának átláthatóságát. A Kh. tv-ben meghatározott közzétételi kötelezettség a szervezetek egynegyedénél nem teljesült, a közhasznúsági jelentésekben a támogatásokat nem mutatták be támogatónként és célonként. Egy szervezet elnökének a pénzkezelési szabálytalanságokkal kapcsolatos felelőssége vonatkozásában az ÁSZ jelzéssel élt az ügyészség felé, amely alapján elrendelték a nyomozást.

Hiába szóltak

A korábbi ÁSZ jelentés javaslataira megküldött intézkedési tervek ellenére a számvevőszéki javaslatok késedelemmel vagy egyáltalán nem teljesültek. A szociális és munkaügyi miniszter nem gondoskodott a monitoring rendszer kidolgozásáról, a Tanácsra és a kezelő szervre átruházott feladatok végrehajtásáról. A Tanács hatáskörében meghatározta a működési támogatás terhére elszámolható költségek körét, de a működési és szakmai támogatási célok közötti átfedéseket nem szüntette meg, a működési támogatások összeghatáráról szóló támogatási elvet nem módosította. Az egységes bírálati lap használatáról 2009-ben határoztak, 2010-ben előírták az egységes bírálati szempontokat.
A számvevőszéki ellenőrzéssel feltárt – az ÁSZ által már 2006-ban jelzett – szabálytalanságok és rendszerhibák, valamint az NCA törvényben megfogalmazott célok teljesítésének elmaradása a rendszer új intézményi és szabályozási alapokra helyezését indokolja. A feltételeket a készülő Civil törvényben, illetve a végrehajtási rendeletekben lehetne megteremteni, különös figyelemmel az átláthatóság, az elszámoltathatóság és az ellenőrizhetőség követelményeire.

Az ÁSZ javasolja

A Tanácsnak javasolja az ÁSZ, hogy módosítsa az összevont kiadási jogcímek alkalmazására vonatkozó támogatási elveket a szabályszerű elszámolások egységes értelmezése érdekében. Tegyen intézkedéseket a munkacsoportok hatékony és eredményes működésére, az elmaradt feladatok végrehajtására.
Az NCA kezelő szervének és további hat támogatást nyújtó szervezetnek javasolták, hogy intézkedjen a helyszíni ellenőrzés keretében feltárt szabálytalanul felhasznált, elszámolt támogatások visszafizettetésére.

Az elkészített jelentés az interneten, a www.asz.hu címen olvasható.